Press "Enter" to skip to content

劉瑞華:我們從台灣的土地改革學到什麼?兼論《農村土地改革與工業化》

文 / 劉瑞華(清華大學經濟學系教授)

編按:2022年,中研院人社中心兼任研究員瞿宛文的最新研究論著《農村土地改革與工業化》出版,討論了台灣戰後初期土地改革的前因後果。5月,新書論壇在中央研究院人社中心舉行,並邀請了薛化元、劉瑞華、林子新、侯嘉星等學者擔任專題評論人,參與對於台灣農村土地改革的探討。清華大學經濟學系教授劉瑞華亦從台灣土地改革的研究脈絡、及其對日後工業化的影響切入探討,並且觀照當下現實。(*本文原刊於《台灣社會研究季刊》第一二二期,思想空間經授權轉載。)

一、為什麼我們還會研究台灣的土地改革?

台灣的土地改革從1949年初宣布實施「三七五減租」起,至今已經超過70年,陸續一直有不少學者對這個主題進行研究。瞿宛文在其最新著作《台灣農村土地改革與工業化》的前言提到,政治氛圍影響歷史解釋的問題(2022:9-10)。學術爭論有許多種可能的起因,研究的功能是汰蕪存菁,尤其是根據事實資料發現真實故事。這本書的出版不僅呈現許多重要的發現,也將帶給台灣學界一次檢視這個主題的機會。

當一個主題具有重要政治意義,要想藉研究達到發現真實故事的目的,必須有適當的方法。我很幸運在研究土地改革的過程中,發現大量的文獻中的確有一些可以用的適當方法。因此,研究土地改革的動機不僅包括這個歷史事件具有經濟與政治意義有待解釋,還包括了學術理論上能夠帶來的收穫。

我選定博士論文主題時,認真考慮過研究動機,在1990年之前,其實這個問題不難,因為當時台灣的經濟成就是國際學界關心的課題,不僅有發展經驗的現實意義,也有重要的理論價值從台灣個案中產生。我的研究動機一開始是出自對土地改革真實故事的興趣,不過很快就發現理論的爭議對我的博士論文更有幫助。

關於台灣土地改革最重要的理論文獻是張五常(Steven N.S.Cheung)的《佃農理論》(The Theory of Share Tenancy, 1969),雖然他的理論只針對「三七五減租」,但是實際隱含了對於「耕者有其田」的看法。張五常的理論並非針對台灣個案,而是要辯正佃耕制的經典理論。

在張五常的理論普及之前,教科書上說明租佃問題時,重點在指出誘因影響生產因素的投入與生產力。簡單地說,佃農只能獲得自己勞動投入所產出的部分收穫,因此誘因低於可以得到全部收穫的自耕農。張五常的論點是,這樣分析之下的佃耕土地會有效率損失,業佃雙方如果願意,可以再訂附加誘因的契約,讓雙方都獲利。更進一步,地主可以將佃農勞動投入不足的行為考慮進來,訂定佃租契約,或者透過佃農選擇,只要有其他佃農爭取租地,就不會有效率損失的問題。

Steven N.S. Cheung, The Theory of Share Tenancy (佃農理論)(花千樹出版社,2000)

張五常的理論不僅主張佃耕與自耕的生產力相差不大,而且進一步指出佃耕的分成制(share cropping)具有業佃雙方分擔風險的功用。這個見解對新制度學派有很大的影響。張五常的著作在研究台灣土地改革的文獻中卻並不常被提到,主要原因是他的研究設定於減租部分,而減租實施了不久就進行更重要的「耕者有其田」。少數的例外是中央研究院三民主義研究所的創所論文,這篇論文與張五常的模型分別在於對地主和佃農的市場結構假設不同,這篇文章假設市場不是競爭性質,而是有壟斷力的。[1]類似的模型後來出現在顧應昌(Anthony Koo)的英文著作中。[2]除了很少數的文獻,國內學者對張五常相當冷漠,主要的研究動機較重視實務面,特別是對官方說法的質疑。

台灣的土地改革文獻包括許多政府發行的文獻,可能是最被廣為宣傳的政策。這些現實嚴重影響學術研究的性質。由於政府提出了不少關於土地改革的理由以及各項措施的解釋,雖然其中許多內容顯然是透過JCRR(農村復興聯合委員會)作為獲得美援的條件,但是往往引起研究文獻當成官方說法作為批駁的對象。

官方主張是否可以成為好的研究主題也許見仁見智,我個人在當年的想法是我需要一個超越既有文獻的動機。而且值得一提的是,當時台灣經濟發展還是國際學術界很有興趣的主題,有一些並非針對土地改革的研究經常提到這個政策曾經發揮的功能,其中不少涉及其對工業化的影響。

我舉兩個國內學者的重要著作。李登輝(Teng-HuiLee)在康乃爾大學的博士論文《台灣農工部門之間的資本流動》(Intersectoral Capital Flows in the Economic Development of Taiwan,1895-1960,1970),主要內容是計算農工部門的資本流動,然而在解釋農業部門的資本如何流向工業部門時,他的解釋除了出口農產品和進口工業資本財之外,還有政府的重配置,而最主要的作法就是透過土地改革。此外,郭婉容(Shirley Kuo)在The Taiwan Economy in Transition(1983)一書中更指出,土地改革之後的糧食收購,包括耕者有其田、地價償還、田賦徵實與肥料換穀等措施,形成了一種「稻米稅」,導致農業資本累積不留用於農業,寧可投入工業。仔細地看,李登輝主張農業的成功,幫助台灣的工業化,強調土地改革的貢獻;而郭婉容則看到糧食政策,包括土地改革的限制,打擊了稻作農業,有利於台灣工業化。這其中仍有值得深究的議題。

官方的說法也可以翻譯為理論的主張,照顧佃農生計、打破土地集中壟斷、扶植農業發展工業,在經濟發展的政策議題上就是減少貧窮、改善所得分配,以及工業化,這些在後來台灣經濟的成功故事裡都得到印證,當然這些結果不會是土地改革單獨造成,辯論其有沒有實現官方宣稱的宏大目標,並不足夠作為我的研究動機。好在我有其他的機會。

張五常(1969)在《佃農理論》的導論裡提出,許多政策的實行並非因為政府所宣稱的理由。他的理論顯示,減租政策干預土地租佃契約,不會提高生產效率,然而至於一向無法實現理想的國民政府為何會在台灣實施土地改革,這個問題將留待以後的研究來回答。我的博士論文的研究動機就建立在張五常所提的問題上。用最簡單的方式說明我的答案,就是政府實施土地改革的原因是為了增加收入,這完全符合我指導教授的理論主張,國家擁有制定與改變財產權的權力,會利用這一權力獲取收入,掌握資源。在1990年之前的台灣,國民政府顯然做對了一些事情,我知道土地改革的故事裡有許多誇大,有許多誤解,真正造成實施過程的主要因素是現實條件。

國民黨長期執政後政黨輪替帶來新一波研究土地改革的興趣,會是一次新經濟史革命嗎?瞿宛文似乎擔心其中有政治革命的雜音,因此花費很大的努力,整理出許多我所不曾接觸過的資料。第三節我會回到工業化的主題,第二節我要介紹一些新經濟史的研究方法,以及我自己的收穫。

《台灣社會研究季刊》第122期(2022年8月號)

我提出的主張仍然回到分配的論點,不過並非止於地主與佃農之間的分配,而是將政府放入分配關係,也就是說土地改革可以讓政府從中掌握農地生產的分配,從中獲得收入,甚至增加其他收入。

二、(我曾經)如何研究台灣的土地改革?

提到新經濟史的研究方法,最有共識的就是「反事實推論」(counterfactual),它的最大功用是在建立因果解釋。歷史事件已經發生,研究的目的是找出原因。這麼簡單的訴求何以能成為新經濟史的核心價值,值得解釋一下。

因果解釋之所以重要,應該對比另外兩種解釋。因果解釋之外,經濟分析經常用於「功能解釋」(functional explanation)。功能解釋可以很複雜,然而實際上經濟學者通常只用量化分析發現各個正面或負面的影響因素,每個因素對結果都具有部分解釋的功能。這樣的研究方法很符合「分析」一詞的含意,不過對經濟史而言,並不足夠。

經濟史的研究目的通常並不滿足於功能解釋將原因化整為零,而希望有個完整的解釋。「反事實推論」因為針對設定的原因進行檢驗,所以就成為新經濟史探討因果解釋的利器。不過,這兩種解釋的差異在實際進行時,經常可以透過更清楚設定議題,再利用適當的量化資料來解決。

第三種解釋比較常出現在歷史或早期經濟史的研究裡,那就是「意圖解釋」(intentional explanation)。這種解釋與因果的差別在於探究當事人的意圖,不過意圖未必限於原因,因此它不僅可以附加於因果解釋之上,還可進一步問因果是否為決策者有意如此,也可以用於研究未產生結果的失敗行為。意圖解釋是無法利用反事實推論而獲得的,通常不是新經濟史的研究目的。

新經濟史的研究者對意圖解釋有所不為的理由很容易理解,可是實際上這種解釋常常是很大的誘惑。如果因果解釋成立,又有支持當事人有意為之的理由或依據,可以為研究錦上添花,應該可以無需退讓。然而,能用於論述意圖的依據往往是當事人的自述或者研究者的「合理」猜想,很容易流於主觀臆測。

更麻煩的是意圖有好有壞,尤其是對於官方說法,其出發點就具有選擇性提供訊息的性質,對於願意進行意圖解釋的研究者形成另一種誘惑,原本很困難的任務,反而因為官方說法這種「容易標靶」(easy target)而成為熱門主題。台灣經歷過政治結構變遷的環境,包括意圖解釋的研究很難擺脫政治立場的聯想。

有了前述的說明,現在讓我回來講述我對土地改革的因果解釋。最根本的問題在政府為何改變土地所有權的分配。大部分的研究文獻普遍呈現的解釋是政府並未與地主利益結合。這個論點其實並不具說服力,因為國民政府內部權力結構絕對不會貫徹到各個地區,而且政權與地主展開利益結合並不困難,這個論點之所以流行,可能由於官方所稱照顧佃農的說法太過可疑,才那麼容易被接受。

我提出的主張仍然回到分配的論點,不過並非止於地主與佃農之間的分配,而是將政府放入分配關係,也就是說土地改革可以讓政府從中掌握農地生產的分配,從中獲得收入,甚至增加其他收入(Liu1991)。這個主張相對於其他的論點,不僅解釋土地改革的實施,更可以進而理解實施的方式與內容,其中最重要的是前節提過的糧食政策,還有另外一個重要項目就是四大公司股票資產重估。四大公司的股票是用來作為徵收土地地價補償的30%,也就是瞿宛文著作的主題,將留待下一節再討論。

一旦將分配問題從業佃之間改為考慮第三方的政府,要提出政府獲得利益的證據並不困難。如今對土地改革有比較詳細了解的學者都知道那些耕者有其田實施的細節其來有自。真正的挑戰是三七五減租與公地放領,以及張五常佃農理論所帶來的難題。

公地放領的問題仍然不算太難,在公地放領之前曾實行過「公地放租」,由於糾紛甚多以及效果不佳,透過出售可以解決部分問題,而且其作法與耕者有其田相當接近,有助於後來政府徵收私有農地轉售佃農的更激烈措施。真正的難題在三七五減租。

在只考慮業佃分配的架構下,減租與移轉所有權兩者是一致的。當我把主要論點放在政府收入,減租與所有權移轉的性質就大不相同,而且張五常所強調減租不利於農業生產的論點也更不可忽視。前文提過,根據早期理論,佃租會造成誘因不足,因此減租與移轉所有權也就是扶植自耕農都可以促進生產。張五常明確反對減租會增加生產效率,卻沒有對耕者有其田提出意見,然而許多文獻卻發現土地改革之後台灣農業生產力顯著成長,這要如何解釋呢?

要進行土地改革期間生產力的實證研究很困難,原因是三個階段名目上分別是於1949、1951與1953年實施,即使明確切割,間隔時間都很短,更何況政策的效果會延長,若主張三者的效果一致,可以比較土地改革前後的資料,然而若主張減租與所有權移轉的效果不同,那就會遇到麻煩。神奇的是,我發現張五常的一項誤解幫我解決了大部分的問題。

總統公布實施耕地三七五減租條例。資料來源:轉自中華民國內政部網站

不論於理論或現實中,當說到比例式的地租都是以土地的實際產量為計算基礎。三七五減租的名稱從直觀上並不容易了解,根據各種文獻的說明,這個政策作法是原本陳誠所稱他在湖北實施過的「二五減租」。原本或許是計畫根據實際的地租比例減一半的一半,在台灣提出減租時,則是假設地租率為50%,減租五成(25%)的五成是12.5%,減租後的地租比例於是為37.5%。以三七五為名是宣示全部農地的租率都不得超過37.5%(陳誠 1961)。

三七五減租方式與理論上以實際產量比例調降並不一致。而且,後來的田賦以及「耕者有其田」的地價計算都有「標準收穫量」為依據,並非實際產量。因此我判斷三七五減租其實並不是減租政策,而是價格上限。

張五常在佃農理論中並未指出三七五減租其實是價格上限,因此才會認為地租乃契約決定,進而分析業佃雙方可能以協議方式解決誘因不足的問題。我認為他很可能在後來有所了解,發表過那篇價格管制理論的文章(Cheung1974)。如果租率並非用以根據實際產量計算地租,等於固定地租(fixed rent),就沒有誘因不足的問題,而價格上限更是可以用來論證三七五減租無助於提高生產力。

三七五減租的危害還有更嚴重的發展,那就是立法「三七五減租條例」,限制地主在未獲得佃農同意不得收回租地,也就是破壞了農地的財產權。根據當時的立法背景,說明實施三七五減租之後,大部分地主紛紛撤租,反而造成佃農的處境更加不利,政府於是立即以命令禁止撤租,並決定立法予以保護。從理論判斷,假以時日,不論原因為何,減租的效果是生產與效率下降。

由於有了三七五減租的重新理解,所以我對耕者有其田影響農地生產的效果提出一種新發現,那就是第三階段土地改革修正了第一階段對土地財產權的破壞。在三七五減租的限制之下,農地的財產權變得不完整,耕者有其田將佃耕農地所有權移轉給佃農,使財產權在繳清地價之後恢復完整,其對農業生產的貢獻並不在於扶植佃農成為自耕農,而是讓他們成為完整的地主。

台灣的土地改革並不是一個政策分三階段進行,而是前後不一致的過程。雖然長期以來被誤解,但幸運的是過程由壞變好,後面的作法解決了前面的缺失。

雖然仍很難說如果沒有耕者有其田移轉四大公司,後續的經濟發展就不會發生,但這個政策所創造的「路徑」,對台灣經濟發展有很大的貢獻。

三、台灣的土地改革如何影響工業化?

前文提過,經濟發展理論有農工二部門之間資源流通的理論與實證。土地改革影響廣大農地的財產權制度,可以從部門間的影響來分析。事後明顯的事實是台灣農業生產力快速成長,即使在政府介入分配之下,農業報酬與農民所得也有提升。農業生產力與農民所得提高,加上農村剩餘勞動力,也是將勞動與資本推向工業的原因。就土地改革而言,其影響工業發展的一項重要途徑是對農業發展的促進,因此在討論耕者有其田的四大公司民營化之前,應該先思考一下農工部門間的關係。

前節指出土地改革各階段影響的複雜性質,可以幫助我們理解何以很難整體評論其對農業發展的影響。尤其是,如果我們認為土地改革的影響不限於所有權的分配,而視為制度變動的過程,甚至難以拒絕土地改革影響無所不在的主張。用反事實推論思考的問題會是如果沒有土地改革,台灣的農業會如何?沒有農業的成長,台灣的工業會如何?這些問題的答案可以是幾個數字,然而更有意義的答題方式是,隨著土地改革實施而進行的制度、市場與技術進步是否會發生?

我在博士論文中強調「地籍總歸戶」與農會組織的發展,如果沒有土地改革,這兩者所發揮的功能會變化極大(Liu 1991)。地籍總歸戶是為了執行耕者有其田進行計算個人或家戶擁有農地面積的前置作業,它代表台灣戰後農業行政功能的重建,可以說是土地改革得以順利推行耕者有其田的必要條件。前文提到,由於在我之前的文獻並未認知三七五減租與耕者有其田的性質差異,只注重業佃之間利益分配的改變,因而會忽略土地改革所帶動的地方行政功能。

至於農會,在耕者有其田的影響之下,並非純粹的農民組織,而是具有政策執行的功能,包括糧食徵收、肥料供應、資本乃至技術推廣都透過農會完成。許多其他國家土地改革的失敗原因是在政府介入土地分配之後,破壞原本業佃之間的合作。台灣因為農會組織藉由耕者有其田的需要,發展出了政府功能,取代地主原先的功能。這些政府功能與從中獲得糧食與收入的目的與結果一致。透過農會,政府一方面獲得農業產出,一方面也提供土地改革之後農業急需的投入。

台灣土地改革除了透過農業發展影響工業,其與工業化還有特殊的連結,那就是以公營事業的公司股票作為付給地主的地價補償。經由耕者有其田移轉民營的四大公司是台灣水泥、台灣紙業、台灣農林與台灣工礦,由於這些公司原本是將光復後接收的日人企業依產業性質而合併,而且在民營化之後有不少營業單位又被分割獨立成為多家企業,影響甚廣。這四大公司可以讓研究深入至產業乃至企業的層面,《台灣農村土地改革與工業化》是至今最詳盡的研究。我過去曾經收集過相關資料,可以見證這項工作的困難以及完成後的價值。

瞿宛文:《農村土地改革與工業化:重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》(聯經,2022)

書中的內容不需我介紹,本文接下來要依據前兩節的問題意識討論「為何」與「如何」研究耕者有其田與工業化這個問題。不過,在進行學術意義的討論之前,必須先處理一下「官方說法」與意圖解釋所造成的影響。

由於促進工業化存在於土地改革的官方說法中,很容易成為研究的標靶,質疑其真實性。由於官方提供資料說明四大公司移轉前經過資產重估,將四大公司資產大幅調高,因此讓質疑者很容易以為抓到證據。當年我在進行研究時,對官方說法一向持懷疑態度,原因一方面是新經濟史的學術訓練,另一方面也是因為工業化目的與我的論文主張有所不同,此外我在當時還發現不常在官方說法中出現的第五家公司。在資產重估後,原本提到的五大公司去掉了台灣肥料公司。

規劃以五大公司的股票作為地價補償,在移轉前重估資產發現四大公司的資產價值已經足夠,於是保留台肥公司,而肥料又是後來政府以「肥料換穀」方式掌握糧食獲取收入的工具,這完全符合我的論文主張,因此我並不關注工業化意圖真假的問題,不過我明白,增加收入與發展工業並不矛盾,官方說法雖然不能輕易相信,但是若要推翻也不像表面上那麼容易。

我認為四大公司初期的股票價格證明,資產重估與保留台肥壓低了對地主的補償,讓政府從中獲得較多收入。為何保留地主們最願意得到的台肥公司,也可以理解為避免地主壟斷肥料供給,減損土地改革的成果。而且,否定工業發展論的主張並不能從資產重估得到證據,誤解應該來自於工業化與民營化的區別。保留台肥違背的是民營化而非工業化,當時國營還被視為發展工業的方法,立法院中需要努力說服委員們的是土地改革實現平均地權,不會犧牲「節制資本」(發達國家資本)的三民主義原則。

就功能而言,用四大公司股票作為地價補償的確可以將農業資本引進工業,即使質疑當時政府的意圖也無法否認。資產重估造成台肥公司沒被移轉,並未減少地主投入的工業資本,改變的是地主的利益減少以及民營化減少一家,並不能推翻政府以農業資本扶植工業的意圖。至於因果解釋,我所知的文獻裡,沒有人主張過土地改革或耕者有其田是造就台灣工業發展的主因,並無爭議。我認為因果解釋應該提出更特定的問題意識,而我嘗試做過一些探索,以下提出一些個人看法。

為何研究土地改革與工業化?排除了官方說法那些容易攻擊的標靶,問題意識應該來自後來台灣工業發展的成功。曾經引起我高度興趣的問題是,四大公司移轉民營對工業發展有什麼貢獻?答案並不在四大公司的產值與其成長。除了四大公司本身的發展之外,它們帶動的制度與組織改變不可忽視。我在此提出兩點方向,一是證券市場的建立,另一是四大公司與出口貿易發展。

耕者有其田與證券市場的建立有官方說法為依據,而且載明於台灣證券交易所的成立宗旨裡。證交所在民國51年(1962年)2月開始正式交易,距離耕者有其田相隔七年,在此期間股票交易在私下進行,報紙甚至會發佈股價行情,一般而言,四大公司當時的股價大部分時間皆低於面值,這反映資產重估有高估之嫌,因此引起我懷疑過,是否導致證交所成立時間延後。我的反事實推論是,如果資產重估合理,四大公司股價與面值相當,證交所是否會較早成立?然而,觀察過資料後,我不得不承認,我並沒有答案。

我無法推論出四大公司資產高估延後台灣股市成立,其原因有許多項。首先,證交所成立之後,四大公司中仍有股價低於面值的情況,其次是成立股市為著名的「財經十九點意見」中的項目,是美援即將結束前,美國顧問的建議。股市成立時機的影響因素中,美援應該勝過多年前四大公司資產重估。

除了資產重估,四大公司股價不高的可能原因是獲利不佳,是否政府刻意將不易經營的事業移轉民營?前文已經提過,保留台肥涉及肥料換穀的糧食政策,相較之下,也曾經被考慮的台糖公司更有可能因為獲利容易而被政府抓在手上,然而台糖在證交所上市的命運又提供了反證。台糖公司在證交所成立之初就股票上市,並且在第二年因國際糖價大漲而股價狂升,不過隔年就受國際糖價下跌的影響而股價大跌,造成危機,淪為下市的結果。政府是否意圖保留賺錢的公司,不得而知,然而從結果看,政府保留的公司未必比四大公司賺錢。

成立股市的確是耕者有其田以股票補償地價時就提出的計劃。不過,即使沒有四大公司民營化,台灣仍然會成立證交所,時機也未必更早或更晚。四大公司對證交所的影響是造成了期待,以及私下交易的經驗,而且財政部進行過許多考察研究,因此在「財經十九點意見」之後,不必經過更長的準備時間。

瞿宛文:《台灣戰後經濟發展的源起:後進發展的為何與如何》(聯經,2017)

企業獲利與否還涉及成長的機會,台灣工業發展的成功與出口貿易息息相關,於是引出四大公司與出口的議題。四大公司的來源是日人企業,主要為內需市場產品,若與後來利用美援棉花以「代紡代織」而得以成長的紡織業,四大公司受惠於出口的機會比較小。不過,這個結果須歸因於日本在台的殖民政策,由於殖民期間台灣不得發展紡織業,台灣第一代紡織業者以從大陸遷來者為主。

進一步思考地主獲得的股票缺乏出口成長助益,又會想到台糖公司。由於當時外匯短缺,政府未將台糖移轉民營,其原因不難理解。然而蔗糖外銷機會很快就轉弱,出口帶動的工業成長靠的是民間企業。不過除了台糖之外,另一個值得注意的是由農林公司衍生出的台灣鳳梨公司。

四大公司所整併的企業中,多數是原來獨立經營的,雖然考慮到性質相關,但從名稱就可看出,水泥與紙業比較單純、農林工礦很複雜,農林與工礦的管理困難也反映在其當時股價的相對低落,這兩家公司有許多單位在移轉民營後,採分割出售的方式成為獨立公司,瞿宛文的這本書提供了詳盡的資料,台鳳公司就是從農林公司分割出來,出售給謝成源。

謝成源因為協助台灣香蕉出口日本受到尹仲容的賞識而獲得協助,得以創業,成為台鳳公司董事長。謝成源的家族事業包括對日本的食品貿易,因此選擇台鳳,從事鳳梨罐頭的產銷,包括出口業務。台鳳公司的成立獲得政府的協助,其原因是即使移轉民營後,四大公司分別有不同時間的過渡期,經營仍由尹仲容主導的「生產管理委員會」執行。台鳳公司初期的財務主管就是由政府人員離職轉任。[3]

台鳳公司成立後,謝成源不僅擴大發展鳳梨罐頭業務,後續還成立食品工業研究所以及製罐同業公會,成為食品罐頭出口產業的領導人物。在紡織、成衣、電子業成為台灣出口產品主流之前,農產與食品加工是少數可以出口的產業。

四大公司中像台鳳的例子不多,不過其成功的模式應該是後來產官學研合作的典範。食品工業研究所也是紡織工業研究所以及後來的工業技術研究院的先驅。早期台鳳的個案可以看到台灣工業化以及出口導向經濟成長模式的雛形。雖然仍很難說如果沒有耕者有其田移轉四大公司,後續的經濟發展就不會發生,但這個政策所創造的「路徑」,對台灣經濟發展有很大的貢獻。

土地改革不僅改變農業生產結構,讓政府獲得收入,還透過執行的種種措施,開啟了農村基礎建設、農民組織、民營化、成立資本市場、產業與政府良性互動⋯⋯

四、土地改革仍在進行,這是亟待解決的問題

反事實推論最大的功用就是推翻原有的歷史認知,若沒實施減租,佃農的勞動投入就會低落嗎?若未扶植自耕農,台灣的農業就不會成長嗎?如果沒有耕者有其田要求地主接受四大公司的股票,工業資本就會缺乏?證券市場就不會成立嗎?將土地改革的影響分割成一個個這般的反事實推論問題的話,每個答案可能都不完全肯定,不過,我們其實應該思考的是整體的因果關係。

以上各別的問題如果以功能解釋而言,答案都是肯定的。即使三七五減租與耕者有其田對農地產權的影響是矛盾的,整體的功能仍應是肯定的。就整體的因果解釋,我們必須從反事實推論的關鍵邏輯提問,如果沒有土地改革,能找到另一項替代的政策達成相近的結果嗎?

反事實推論的解釋力主要來自其他選項的比較,土地改革之外,有哪一個替代政策可以符合三民主義的意識形態、回應美國在戰後透過農復會再三提出的要求、贏得廣大佃耕農民支持,又能夠讓政府順利掌握急需的糧食與稅收?答案是沒有。我努力想過,最接近的是大量發放公營事業的股票,全民釋股分享後殖民地的紅利,然而在當時的思維模式與現實條件下非常不可能,而且會犧牲政府長期的收入。

土地改革不僅改變農業生產結構,讓政府獲得收入,還透過執行的種種措施,開啟了農村基礎建設、農民組織、民營化、成立資本市場、產業與政府良性互動,甚至產官學研合作關係的開端,這些發生於土地改革的影響造成了制度變動的路徑,形成了持續數十年的「路徑依賴」(path dependence)。

土地改革影響的路徑依賴對台灣後來的農工產業發展整體而言是正面的,這是為何至今仍有學界對其有很高的研究興趣,想一探究竟。回顧與再回顧的分析可以質疑土地改革的過程與措施,就我所知,無法推翻它在台灣經濟發展與台灣經濟史上被肯定的地位。

到此,我應該明白指出我的見解與瞿宛文書中內容的不同之處。這本書詳盡說明耕者有其田以四大公司股票作為地價補償的作法與後續發展。然而在我看來,土地改革不只有耕者有其田,影響工業化的途徑也不只四大公司民營化。此外,讀者應該可以看出瞿宛文想辯正那些對政府意圖的質疑,可是如果用這個角度評價這本書,那未免看輕了它的貢獻。真正的重點應該是這本書從檔案中發掘出的那些事實資料。那將是構成理解土地改革真實故事的基礎。

台灣的土地改革是全世界極少數成功的例子,政府強制進行農地所有權重分配卻能不僅維持農業生產力成長,還將農業剩餘導向工業,促進經濟成長。這樣的故事會讓某些人覺得太好而顯得不真實。雖然台灣經濟奇蹟是指1970年代,但是奇蹟一詞在台灣最早是出現在政府官方文獻引述雷正琪(Wolf Ladejinsky)所稱台灣土地改革為「小奇蹟」。雖然,雷正琪的原意表達出與張五常有同樣的懷疑,但是他的說法卻被引用為稱讚台灣土地改革的成就。[4]

然而,正因為土地改革有其不可撼動的地位,其造成的缺失也因此始終沒有被清楚了解與解決,最重要的問題仍是三七五減租。近年來我在每一個可以討論土地改革的場合,不斷提出減租制度化的結果仍然在傷害農業以及農地財產權。很遺憾的是,民國93年(2004年)〈大法官會議釋字第580號〉並未推翻「三七五減租條例」。釋憲文的綜合意見認為此條例不違背憲法之精神,而且立法當時之條件合理,法律爭議屬於條例內容的問題,可由行政與立法程序修正(〈大法官會議釋字第580號〉2004年7月9日),也就是說解鈴仍須繫鈴人。然而問題是社會大眾並不了解此鈴造成的不利與缺失,解鈴之日無法期待。

從學理與事實都可看出,三七五減租是不合理的政策,而數十年來造成農地財產權的破壞更是無謂的損失。地主為此承受了數十年不合理的損失,不應該等待租佃雙方當事人死亡自然解決。

根據內政部網站上每年公布的「耕地三七五出租耕地管理」,截至民國109年(2010年)底止,台灣地區私有耕地三七五租約登記案件計約24,333件,訂約土地面積則為9,746公頃,影響承租佃農戶數36,399戶,出租地主59,185戶。政府顯然了解三七五減租所造成的問題,在有關地租額、租約及租約期限、終止租約方面有許多爭議,於是在民國89年(2000年)修訂《農業發展條例》第20條,以配合「放寬農地農有、落實農地農用」政策之調整,明訂於89年1月28日以後所訂立之農業用地租賃,不適用耕地三七五減租條例之規定而可回歸契約自由原則。

三十幾年前,我開始進行土地改革的研究時,以為土地改革已是歷史問題,卻在事後發現了三七五減租這個政策上不該存在的產權限制竟然並不是歷史,而是仍然存在的現實。學術界關心土地改革的學者不能忽視這個問題,應該努力幫忙解決。

註釋
[1] 我從已故的許松根教授得知這篇論文的內容。
[2] 參見Koo(1968,1982)
[3] 我曾經訪問過謝成源的兒子謝忠弼先生,得知這項資料。
[4] 可參見Walinsky(1977)。

參考書目
〈大法官會議釋字第580號〉。(2004 年7月9日)。全國法規資料庫。<https://law.moj.gov.tw/LawClass/ExContent.aspx?ty=C&CC=D&CNO=580>(上網日期:2022年7月19日)。

陳誠。1961。《台灣土地改革紀要》。台北:中華。

《農業發展條例》。(2000 年1 月26日)。全國法規資料庫。<https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=M0020001>(上網日期:2022 年7月19 日)。

瞿宛文。2022。《農村土地改革與工業化:重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》。新北市:聯經。

Cheung, S. N. S. 1969. The theory of share tenancy. Chicago: The University of Chicago Press.

—. 1974. A theory of price control. Journal of Law and Economics, 28, 53-71.

Koo, A. Y. C. 1968. The role of land reform in economic development. New York: Praeger.

—. 1982. Land market distortion and tenure reform. Ames: The Iowa State University Press.

Kuo, S. W. Y. 1983. The Taiwan economy in transition. Boulder: Westview Press.

Lee, T.-H. 1970. Intersectoral capital flows in the economic development of Taiwan, 1895-1960. Ithaca: Cornell University Press.

Liu, R.-H. 1991. Property rights and government revenue: A study of Taiwan’s land reform. Doctoral dissertation, St. Louis, Washington University.

Walinsky L. J. (ed.) 1977. Agrarian reform as unfinished business: The selective papers of Wolf adejinsky. London: Oxford University Press.

延伸閱讀:

| 閱讀推薦 |

瞿宛文:《農村土地改革與工業化:重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》

- 購書去 -

Be First to Comment

分享你的想法