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莊濠賓:尋找台灣經濟奇蹟的發源——讀瞿宛文《農村土地改革與工業化》

文/莊濠賓(亞洲大學通識教育中心兼任助理教授)

編按:學者瞿宛文專精於台灣與東亞經濟發展,2022年在聯經推出了學術著作——《農村土地改革與工業化:重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》。本書以戰後初期國民政府在台進行農村土地改革為背景,呈現高度複雜的四大公司民營化過程,探究作為地價補償的出售公營事業的選取、估價、發行股票與輔導等過程,以及其涉及的政商博弈。學者莊濠賓撰寫書評,細緻分析了這本書在觀點上的獨到之處。(* 本文標題為編者擬。)

1960年代至1990年代台灣經濟發展為世人所稱羨,此時也被稱作經濟奇蹟,其中資訊產業、電子產業、輕重工業等更舉世聞名,大量的中小企業也是一大特色。在回首前人的輝煌成就時,除了敬佩之餘,我們必須思考一個重要的問題:是什麼帶動了台灣的經濟發展?工業化只是經濟發展的一個過程,它不會是答案,答案應該要往更早的時序去尋找,而本書正試圖尋找這一答案:土地改革。

土地改革,是台灣戰後初期一項規模宏大的施政,涉及的人數多達數十萬人,一舉改變了台灣長達數百年來的土地使用制度。土地改革一般而言,係指三個政策而成,依時序分別是1949年的三七五減租、1951年的公地放領、1953年的耕者有其田,就政策性質而言,又以三七五減租與耕者有其田具有聯動性,影響也最為深遠。

瞿宛文:《農村土地改革與工業化:重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》(聯經,2022)

此形勢在二戰結束後出現轉機,時盟軍在日本為維持社會安定,決意實施土地改革,強制地主將出租的土地轉賣給佃農,開啟了亞洲先例。

土地改革,指針對慣行土地制度進行改正。早期多數移民經濟不佳,只能依附在墾戶業主底下進行土地開墾,待土地開墾好後,成為業主下的佃農,由於開墾面積大,佃農往往又行分租,甚至成為二房東,形成了業主—佃農—現耕佃戶的三層關係,也被稱為「一田二主」。當人口滋繁、土地壓力增加下,土地成為炙手可熱的商品,自清代以後,田租快速上漲,少數肥沃的田園其租金甚至可達收穫量的六成。這種高租佃的情況,同樣發生在中國與日本,且更為嚴苛,不僅財富集中於少數人,也使農村動盪不安、衝突頻傳,中華民國政府在「大陸時期」,曾欲實施減租以緩解壓力,卻遭遇地主階層反對而告失敗。

此形勢在二戰結束後出現轉機,時盟軍在日本為維持社會安定,決意實施土地改革,強制地主將出租的土地轉賣給佃農,開啟了亞洲先例。而隨著政府撤退來台,在與本地地主無太多的關係下,政府也仿效日本,陸續施行土地改革。先行的三七五減租,將租金的天花板直接釘在千分之三百七十五,這就將出租土地的利潤壓低,佃農收入則得以增加。1953年,政府又進一步推動耕者有其田政策,意使佃農成為自耕農,最直接的方式就是使佃農直接買下承租的土地,惟在買賣的價格之上,佃農須將買地的地價分為十年以收成物來償還,十年後才得以成為土地所有人。至於地主,可拿到的補償,則是七成的實物債券(分為十年二十期領取),以及三成的公營事業股票(台灣水泥公司、台灣農林公司、台灣工礦公司、台灣紙業公司),透過股票的轉移,一方面使公營事業民營化,一方面也使地主將資金轉為投入工業發展。

在土地改革政策形成的過程中,地主「階層」是否具有發聲的空間,一直是學界論爭的重點。

瞿宛文的《農村土地改革與工業化——重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》一書,即是建立在這樣的背景之下,討論耕者有其田政策的公營事業移轉民營化對工業發展的影響。瞿宛文長期的研究重心,係在探討台灣經濟發展的基礎為何,其在2017年的《台灣戰後經濟發展的源起:後進發展的為何與如何》,以及〈台灣戰後農村土地改革的前因後果〉等文章,都對此課題有深入討論,在政府功能、技術官僚等作用上,瞿氏亦多持正面肯定態度。

在台灣經濟發展的基礎為何關於此項課題,學者有其不同的看法,如謝國興認為,台灣經濟發展的基礎,應自日本殖民統治即已開始,大量台灣人與日本人合資的中小企業,雖然遇到戰爭的衝擊,但人才與知識卻得以延續至戰後,乃成為戰後中小企業的根源。瞿氏則認為,雖然戰前的台灣人已逐漸往工業部門發展,但占比極小,隨著日本整備軍力,大力發展軍工,台灣工業被集中於製糖業與軍需工業,台灣的工業也往大企業型態靠攏,其形態上不脫為日本企業的「飛地」,順此脈絡下,戰後工業化的發展,應該要追溯至土地改革。

由於耕者有其田的對象,為佃農與地主,佃農即為受益者,自不待言,問題在於地主身上,是「被」改革的對象。在土地改革政策形成的過程中,地主「階層」是否具有發聲的空間,一直是學界論爭的重點。本書觀點認為,政府在制定政策的過程中,台灣省議會作為本地地主的發聲機關,始終受到政府的重視,在其後的過程中,對受到打擊的地主,也多行安撫,因此可說是妥協性、兼顧中大地主、安撫本地菁英的改革。此觀點與徐世榮等人的看法不盡相同。

在對地主的補償上,由於三成的補償以公營事業股票估價後出售給民間發放,因此如何估價是地主最為關心的重點。不過因為四間公司係以接收日產後合併而來,其在戰爭期間多有破壞,在戰後的復工過程中,各公司耗費資金進行修復,因此在估價上,如果估價過低,政府就必須拿出更多的公營企業以支付賠償,不啻慷全民之慨;但若估的太高,地主所能拿到的公司數量減少,又恐為地主所埋怨。故有關公營事業賠償是否高估,就成了長久以來的一個論爭核心,而本書所持的看法是:負責估價的成員有其專業權威性,亦親自前往現場調查,反之作為本省地主代表的台灣省議會成員,在出於自身利益的考量下,自然希望資產能夠多加低估。值得注意的是作者指出當時的行政院長陳誠,雖有心兼顧台灣地主的利益,在資產產重估上傾向宜予低估,但為尊重估價成員的專業,也不便置喙過多。

瞿宛文:《台灣戰後經濟發展的源起:後進發展的為何與如何》(聯經,2017)

作者梳理了土地改革過程中政府機關在施政過程的各項考量,對於本地地主菁英的群相,作者也未忽略,而是鉅細靡遺地勾勒各方態度及其交織過程……

在對土地改革的評價上,也是研究土地改革的主要分歧點。對此,作者認為:在輔導本地地主菁英,將其資本由土地資本轉型為工業資本上,係成敗參半——具資本的大家族及地主,其政治及經濟資源使其得以順利轉型,而它們所具備的現代工商知識尤是其利器;反之,偏遠的中小地主,在缺乏政治資源及現代知識下,就容易遭受挫敗。作者在此提示讀者的是:不能忽略了大背景,亦即整個土地改革乃是在促進現代化目標下所進行的政策——即現代化工業、資本轉型等,這方面應是成功的,其成果亦有助於推動台灣由農轉工、由農業社會轉型為工業社會。

本書作為一學術論著,在檔案的取材上,大量使用政府檔案,如《陳誠副總統文物》檔案、《農復會檔案》、《行政院檔案》等……而在有關本地菁英的態度與意見上,則大量使用《台灣省臨時省議會公報》、《台灣省臨時省議會大會專輯》等作為,均是研究者在研究相關議題時不可迴避的重要材料。整體來看,作者梳理了土地改革過程中政府機關在施政過程的各項考量,對於本地地主菁英的群相,作者也未忽略,而是鉅細靡遺地勾勒各方態度及其交織過程,對於台灣在1950年代的社會及經濟情況,相信本書可以提供許多的解答。

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