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梅復興:資源有限、時間有限下,臺灣國防勝算何在?——評《臺灣的勝算》

文/梅復興(臺海安全研析中心主任)

編按:2022年2月,俄烏戰爭爆發,震驚國際,各大媒體紛紛刊出「下一個會是臺灣嗎?」為題的報導,然而臺灣民眾處「驚」不變,很快又投身日常。但臺灣的安全局勢,真的如此穩定嗎?在種種受限的情況下,我們該如何面對戰爭、共同守護未來?《臺灣的勝算》作者、第26任參謀總長李喜明上將,提出了「創新與不對稱作戰」概念,發展出臺灣的「整體防衛構想」;臺海安全研析中心主任梅復興撰文,帶讀者們更貼近地理解臺灣防衛戰略。

所有人都該了解的臺灣防衛戰略

《臺灣的勝算》是前參謀總長李喜明上將闡述他的心血結晶「整體防衛構想」(Overall Defense Concept,以下簡稱ODC)的著作。ODC不是臺灣賴以單獨抗共的萬靈丹,甚至還不是可用來暫時讓我們忘卻無法應對之軍事威脅的百憂解,但它確是一個具體、務實的解決倡議,一個理性辯證臺灣防衛戰略的起點。

我們的社會批評者眾,但實做者寡,能夠或敢於提出具體可行建議者更少。在國防領域,這種現象尤為極端,居高位者在位時針砭時弊並提出具爭議性改革建議者幾乎絕無僅有。國軍整體文化過去三十年來日趨過度保守,厭避風險,怯於實驗創新,那自然就日益難以有進步或推動痛苦的改革了。在這樣的生態環境下居然會有「整體防衛構想」這樣的倡議橫空出世,實出人意表。ODC的構想早在李喜明擔任參謀總長期間就受到美國國防部與國安會的肯定與支持。他所提出的戰略概念也與美國前副助理國防部長柯比(Eldrige Colby)去年出版的美國抗中戰略專書《拒止性嚇阻》(Strategy of Denial)所闡述者不謀而合。可見,無論在理論還是實務層面上,其論述都受到高度專業認同。

相對而言,襲奪外離島或海空封鎖,要不對達成武統臺灣之目的無關宏旨,要不就是需時冗長,還可能引來外力干涉,對北京來說風險效益不成比例。

勾勒出國防的可行方向

ODC最大的價值就是大膽的勾勒出一個可行的方向,賦予全民對此國家大政進行討論與辯論的空間。它勇敢的面對了臺灣有限的國防資源下所必須做出的務實捨取課題。那些資源限制包括的不僅是財政(預算),也是政治資本/全民意志,更包含了時間。政治人物,無分黨派,都不願也不敢對民眾坦白說清楚當中的限制與現實。意即,我們面對的事實是:面對有限的財政資源,有限的時間,社會大眾所能夠接受的痛苦門欄,而政治人物也敢於承擔政治成本內,臺灣沒有可能單獨長期抵抗中共傾舉國之力來犯。

正因為我們一般人都是「既要又要」的心理(譬如:既要國家安全、主權獨立,又要少交稅、少服兵役等等),我們的政黨和政治人物也自然怯於面對這個難題。一方面,政府提出來的國防政策與防衛戰略必須能讓民眾安心,堅信能夠保衛他們的安全,但另一方面,一般民眾並無法就國防政策與防衛戰略做細算,軍方和政府更不可能完整揭露不利於人民對國家安全信心的資訊──這甚至可能戳穿我們戰略資源與戰略目標不吻合這個尷尬事實。無論是把義務役役期縮短為4個月會否影響戰力,還是國防預算僅佔GDP不到2.2%是否足夠抗拒軍費支出17倍於臺灣的中共,這些問題相信很多民眾並不是沒有質疑過,但大多數人顯然都不願去深究,對於該如何解決這些難題更不敢多想。李總長的主張雖受到美方高度支持,但卻未能見容於臺灣方面主事者的根本原因,可見一斑。

ODC當然不無它的侷限。那就是,它是一個以挫敗中共三棲登陸攻佔臺灣消滅我中華民國政權之任務為目的的防衛策略,但確無法全面有效防範中共所有的威脅。譬如說,以非對稱反登陸為主軸的兵力結構,對於像封鎖、攻打外島等威嚇式的軍事威脅(coercive military threats)就會相對力有未逮。然如前所述,即便窮其臺灣的全部國力,我們也不可能構建足以獨力抗阻並有效反制所有中共可能的軍事進犯方式的國防能力。明白了這個冷酷的現實,在合理(且臺灣人民所能忍受的)國防/國家安全資源侷限下,如果只能選擇一項,那唯一理性的做法自必是優先防範「致命」或「最(快)致命」的威脅,而那就是中共全面進犯、攻佔臺灣、迅速達成政權更替使之成為既成事實。相對而言,襲奪外離島或海空封鎖,要不對達成武統臺灣之目的無關宏旨,要不就是需時冗長,還可能引來外力干涉,對北京來說風險效益不成比例。

既然臺灣不可能光靠一己之力長期抵禦中共單一性質的軍事威脅或有效反制中共所有形態的軍事威脅,那最合乎美臺雙方戰略利益邏輯的就是構建可恃的軍事分工。

成人的責無旁貸

ODC是個捨取與優先排序的概念。「只有小孩子才做選擇」這句話剛好說反了。選擇,而且往往還是痛苦的捨取,才是成人的責無旁貸。為了臺灣的存亡安全,我們不能不增加非對稱作戰在臺海防衛戰略構想中的比重。而這麽做勢必得忍痛犧牲一些我們希望擁有的傳統戰力,因為資源與時間就只有那麽多!這固然是ODC的爭議性所在,但更是其對臺灣全民的啓發意義所在。

個人與李總長的理念不完全相同,但對於「非對稱作戰」(asymmetric operations)與創新的作戰方式應該在臺海防衛構想中扮演更大比重的角色則是立場一致的。蓋傳統兵力亦可做非對稱之運用;譬如: 以火砲阻滯或任務擊殺(mission kill)共軍數量有限之高成本掃獵雷兵力,以保護雷區完整並擾斷共軍登陸作戰節奏)。另外,個人對其論述中所提及之許多概念與具體建議,亦多有同感。譬如: 國軍缺乏「重點優先」概念; 藉攻擊敵人執行任務的能力以迫使其任務失敗;優先講求成本效益與作戰效能; 對源頭打擊思維的檢討; 戰力防護措施;結合地理環境優勢、善用民間資源; 國土防衛部隊之概念等。

整體而言,雖然ODC也包容部分傳統戰力,但核心思維還是著重在發展非對稱方面,對於傳統戰力的態度似較傾向聊備一格,而且也不對臺灣自己構建可恃之源頭打擊能力不寄予厚望。個人則更傾向於「熊掌燉魚」的混合概念,認為臺灣對於ODC的辯證應該聚焦在「熊掌」(傳統戰力)與「魚」(非對稱戰力)的配方比重上,而非二者選一的無謂喋喋之爭。烏克蘭戰爭迄今的教訓雖然印證了許多ODC(以及美方歷年來)所倡導的非對稱防禦概念,但似乎也同時凸顯了保障對外補給線的關鍵性、空中戰力的不可或缺性,以及遠程精準火力對於打擊敵方後勤節點的重要性。是以,我們該做的是一方面增加投入國防資源(不僅是預算經費,也包括人力/役期、政策配套、政治資本加持、民意輿論支持等),同時也應該在有限的資源下,針對如何均衡國軍的傳統vs.非對稱戰力建立共識。

既然臺灣不可能光靠一己之力長期抵禦中共單一性質的軍事威脅或有效反制中共所有形態的軍事威脅,那最合乎美臺雙方戰略利益邏輯的就是構建可恃的軍事分工(military division of labor)。有部分能力可(或不得不)自行籌建,但其他部分能力則必須仰賴美國(暨或其他區域盟邦)配合提供。臺灣負責哪些部分的防衛作戰(如:反登陸、灘岸後縱深防禦),美國負責提供哪些能力(如: 共同作戰圖像/COP、局部制海/運補護航、即時情資與目標獲取、電子作戰支援等),這些都需在戰前就建立共識與合作機制,予以驗證。這也是我們務須積極向美國爭取的「最低限度承諾清晰」(commitment clarity)。

假如我們真正在乎國家的安危,那麽在所剩不多的時間裡,就應該認真對症落實正確的良藥,而非繼續膠著於它是否苦口了!

不要等敵人幫我們驗收

軍中有句話「如果平時自己不檢討、敵人就會幫你驗收」。

在防衛戰略與建軍優先順序上,我們自己爭論未艾,但(所幸)還未待敵人實兵驗證,友邦就忍不住出重手來幫忙檢討了。美國多年來一直建議我國強化創新、非對稱的戰力,以因應兩岸國力軍力落差日益巨大的挑戰,但我方基本上置若罔聞,還打壓ODC的理念。美國從去年下半年起,採取措施調整對臺安全協助政策,並以強力手段塑形我軍購優先順序,指導臺灣重點建軍備戰。

其實,拜登政府2021年11月時就已向我方預示了不支持傳統建軍防衛構想的立場,又於2022年3月起先後宣示了新政策並透過扼阻臺灣數個攸關制空、制海戰力的軍購案,基本上敲響了最國防部最新版「四年期國防總檢討報告(QDR)」與《國防報告書》中的戰略構想的喪鐘。而美方以非對稱作戰為核心的主導思想,在某種程度上或可算是對「整體防衛構想」的一種肯定與平反。

《臺灣的勝算》是李喜明總長對保衛臺灣的忠言。或許逆耳,但假如我們真正在乎國家的安危,那麽在所剩不多的時間裡,就應該認真對症落實正確的良藥,而非繼續膠著於它是否苦口了!

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