文／何欣潔（自由撰稿人）
前言：2022年，台灣中研院人文社會科學研究所兼任研究員瞿宛文出版了《農村土地改革與工業化：重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》一書。書中以台灣1949-1953年的土地改革後，政府發放「四大公司」股票補償地主的政策為核心進行研究分析，既回答了這次「世界唯一」的「公營事業股票補償土改地主」的政策如何發生，也詳述了在政策實施後農村老地主如何踏上工業化之路的歷程。
在瞿宛文長達十餘年的土地改革研究中，這無疑是將台灣「農村土地改革」與「戰後快速工業化」兩者橋接起來的重要著作，也等於給外界困惑的「一位經濟學家為何要花費如此多心力研究農村土地改革」做了最好的答覆。
在此書出世後，任何一個關心後進地區經濟發展的研究者，都不該再將農村土地改革僅僅視為「農學院」、「地政學系」或「歷史系」的研究範疇，同時它也應該是經濟學的、產業發展史的重要課題。土地改革，這一座在台灣經濟發展史上繞不過去的路標，瞿宛文十餘年來的紮實研究，可以此書作為暫時的句點，替這座路標做了歷史性的考察與書寫。
新書面世之際，聯經思想空間與瞿宛文老師進行專訪，深入探討其研究理路、重新發現台灣土地改革的政策與影響。
（* 以下為訪談對話，聯=聯經思想空間，瞿=瞿宛文。）
聯：老師研究土地改革的歷程，已有十年以上。2015年在《台灣社會研究季刊》發表「重探台灣戰後農村土地改革」專題、2017年的《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》中有〈台灣農村土地改革的前因後果，1949-1953〉專章、到了今年出版《農村土地改革與工業化：重探台灣戰後四大公司民營化的前因後果》，能否為讀者說一說當初開始研究土地改革的思路？在什麼樣的機緣與問題意識下，觸發了老師長期研究土地改革的動力？
瞿：我過往在學術上經歷的氛圍跟訓練，都是現在戰後的、比較去歷史化的這種社會科學。或者可以這樣說，現代的社會科學裡面，其實都早就已經是福山的歷史終結、一個普世價值的世界，在這個世界裡，是沒有「歷史」的。
譬如我們現在討論台積電哪一年成立，ok，1987年成立，好像台積電理所當然就會出現，接著開始討論台灣有這個產業、也有那個產業，好像一切都是從一個太平盛世開始的，理所當然就會發生這些事情。
我剛剛開始做台灣研究的時候，也是做一些細節、一些產業研究，例如自行車業、石化業、高科技產業、紡織業等等。研究這些產業都很有意思，這些產業的發展都有一個路徑，我大概知道這些產業的變遷、知道好的產業政策應該是怎麼樣的。
但研究了一陣子以後，我想要有一個跨越、想要知道「這些事情是怎麼開始的？」從這個思路開始，我就逐漸有了一個歷史的視野。
現在有些人說，你看國民政府在大陸上治理得亂七八糟，怎麼可能是締造台灣奇蹟的功臣？不過，在實際上，當年的經濟奇蹟，就是各種因素的總和。
聯：就老師目前研究結果而言，會如何來談「台灣經濟發展的歷史視野」？
瞿：歷史的視野是這樣的。晚近這數百年來，西方發展了資本主義工業文化，是一種非常厲害但具有侵略性的文化，以西歐中心發展的文明，差不多主導並殖民統治了全世界。所以近百年來，日本、中國乃至整個亞洲的發展都是在這樣一個背景下發生的。到了二十世紀初期，你可以看到，這些前殖民地、其他地區，開始慢慢起來有所反應，開始追求自己是否可以有獨立做決定的一個可能性。
二戰之後，美國接過世界霸主的寶座，他就希望西歐勢力退位。西歐，過往以英國為首的稱霸方式，就是直接搞殖民地，像中國這種太大吃不下的國家，就在裡面搞勢力範圍。但在美國這個新霸主接手後，希望這些舊的帝國主義退位、讓殖民地獨立，讓這些新的獨立國家以一種新的方式納入美國的霸權體系內。在這體系之內，各國有「自由民主」、也有「獨立主權」，美國自有一套新的霸權與國際體系安排的方式。隨著二戰結束後不久，世界很快進入美蘇冷戰的秩序，台灣成為東亞的第一島鏈來圍堵中共，直到今天。
在這個大背景下，我們可以跳脫原來比較「去歷史化」、認為一切理所當然的觀點，去重看台灣工業化歷程，就會想要問問：台灣戰後經濟發展這件事情，究竟是怎麼開始的？
在80年代，台灣之所以被稱為東亞四小龍，就是因為我們經驗是十分特別的。台灣戰後工業化發展十分順利，但你看其他落後地區，事情不是這樣子的，我們必須去理解這更大的背景，才能理解這個特殊性。這特殊性在於：為什麼其他地方多半難以發展？而東亞與台灣可以發展？
如今，我們把現代這種資本主義式的工業文明當作理所當然了，但所有的發展落後地區，都曾經歷農業社會變成工業社會。本來全世界都是一相對傳統的農業社會、農漁業，最多發展一些手工業，男耕女織，工業程度相當有限。像中國的絲織、瓷器，這已經是手工業的極致。傳統農業社會的步調很慢，絕大多數是鄉村地帶，最多發展出一些城鎮，也不會有歷史線性進步的觀念。
在二戰結束之後，台灣跟韓國在戰後快速啟動了工業化過程。所謂的工業化的過程，就是一個比較傳統的農業社會或落後地區——即前殖民地或半殖民地——在西方勢力進入、被迫做了很大改變之後，才開始想看看：自己是否能夠獨立發展現代經濟？剛好，美國新霸主也想在新秩序裡面，給殖民地獨立的政治地位，然而經濟獨立卻遠較為困難，因此至今多數落後國家經濟上仍然落後。台灣是幸運的少數。
有些人會把台灣、南韓經濟發展的成功，歸功於日本殖民，或者歸功於冷戰下美國給的特別優惠。這些因素當然多多少少是有它的影響，但對我來說，我會特別強調「內因說」，最終還是要看這些國家自己做了什麼，才是決定成功失敗的關鍵。譬如說越戰的時候，美國對南越也非常支持、投了很多錢，最後依然只能搭著飛機撤退。
所以，這些外在因素，你說是否重要？當然是重要的。如果沒有這些外在條件，國民政府在台灣當然沒有辦法取得這麼大的成功。國民政府的行政能力、組織能力就是不如日本殖民政府，台灣在日本殖民統治下，各方面比較穩定，總體現代化的程度，確實就是比戰亂不斷的中國大陸還要高；另一方面，如果沒有美國在冷戰下扮演的角色，這一切也都不會發生，台灣在50年代就被解放了。
不過，我認為，除了這些條件之外，一個國家內部的條件，永遠還是最主要的因素。
現在有些人說，你看國民政府在大陸上治理得亂七八糟，怎麼可能是締造台灣奇蹟的功臣？不過，在實際上，當年的經濟奇蹟，就是各種因素的總和。
國民政府在大陸時期，確實沒有組織能力去統治這麼大的一個中國，但到台灣來，它還是有能力統治一個省。就像陳永發說的，蔣介石的能力，就是只足以治理一個省；再者，1949年後，蔣介石的那些政敵、其他的派系很多人都被削弱或根本沒有來台，所以蔣介石在台灣時期，對國家的控制能力，確實是好了很多。
另外一方面，國民政府內部還是有一些能人。就算只有少數來了台灣，也可以發揮很大的作用，例如農復會的這些菁英，例如資委會的尹仲容、李國鼎等等。而老蔣及國府菁英當時的精神狀態，確實就如陳誠所說的「退此一步即無死所」，有那一份救亡圖存、孤憤的心情，他們把台灣建設成中國的模範省的動力是很強的。
在這樣的背景下，傾中央政府之力、以一個中央政府的架構，在台灣推行土地改革，那是做得到的。更何況，政府並不是來了台灣以後才開始策劃土地改革，它在大陸上，就已經著手預備推行此一政策了。
土地改革是一個現代化的改革，是落後地區要現代化、要獨立的一個議程。尤其在二戰之後初期，是世界上落後地區相當流行的一個政治方案。
聯：讓我們抽離一點來說，土地改革究竟是一個怎麼樣的政策呢？
瞿：自從列寧在蘇聯推動土地改革成功之後，共產國際便在所有落後國家都建議推行土地改革，認為所有人都應該走跟他們一樣的道路。
列寧在當時，掌握了一個很重要的心理因素：就是農民希望能夠分到田。落後地區的政權只要分田給農民之後，就可以動員農民來支持你。列寧是一個政治天才，他掌握了這個非常實際、很強的動員邏輯，取得了他在政治上的成功。經過第三國際的大力推行，土地改革開始在世界上其他地方有影響力。譬如二十世紀初，蘇俄派人來中國推國共合作，國共合作當中非常重要的其中一個議程，就是土地改革。
所以，我們必須這樣理解：落後國家的土地改革，跟中國原先的陳勝、吳廣式的農民起義，是不一樣的。土地改革是一種現代的、人為的革命，由落後地區的政治菁英思考說，「我們要站起來、要現代化、要擁有獨立於西方的力量、要從帝國主義控制裡面脫身、要取得自主權」時，就面對從哪裡開始的問題。
換句話說，土地改革是一次很「現代化」的運動。這世界幾千年來都會有土地問題，也在各地有不同形式的地主與農民的制度，只是壓迫程度與組織方式不同而已。但在二十世紀的中國，這是一次由蘇俄顧問推動國共雙方合作來推行土地改革，國共雙方也接受了這個土地改革的綱領。
土地改革是一個現代化的改革，是落後地區要現代化、要獨立的一個議程。尤其在二戰之後初期，是世界上落後地區相當流行的一個政治方案。譬如說伊朗，它也要土地改革；1951年左右，蘇聯也在聯合國號召世界各國要搞土地改革；戰後麥克阿瑟佔領了日本，它也在日本推動了土地改革，是一個這樣的局面。在二戰後，其實很多地方都說要推土地改革，只有台灣、南韓與日本成功了，其他國家都談不上了。
這些農村地主，並不是沒有參與工業化，我們在記錄上就看到很多地主積極參與了工業化的過程，也可能是支持下一代創業，這是滿普遍的現象。
聯：這是為什麼呢？
瞿：因為土地改革是很複雜的。大規模地去改變一個社會的經濟、社會與政治權力關係，是這麼巨大的一件事情。就算今天做了第一步，明天是否可以維持這個改變？其實是很困難的。像中共，即是用很嚴密的基層組織，動員貧下中農去跟地主革命，在這麼大的力道之下，地主沒有辦法反撲了。
但在台灣，國民黨號稱要搞的是有別於共產黨的、溫和版的土地改革，當然，同樣也會遭受到地主的強烈反彈。真正的難題其實在於：踏出了第一步之後，政府要怎麼維持（土改後的）新秩序，且與此同時，不致於讓農業生產受到阻礙，如果生產不行了，大家兩敗俱傷，也維持不下去。
在台灣的話，維持土地改革後的成果，其實是很多因素的相互、全面配合：一方面用各種方法安撫地主，一方面確保農業生產順利進行。如農復會掌握美援的資源，以充沛的資源與能力從旁協助；政府成功地改組了日殖時期留下的農會組織，成為基層配合的力量。與此同時，全面實施肥料換榖，控制金融、水利、農民基層組織與運輸，這是一整套的運作方法。
除此之外，最重要的是，對於相對保守的國民黨而言，歷經了跟共產黨鬥爭的經驗之後，在黨內大致形成了一個共識：中共是靠土地改革起家的，且他們贏了。而在當時，共產黨也在台灣潛伏了一批地下黨人，準備在農村起義。為了防止最壞的情況發生，國民黨要先發制人。黨內對於土地改革，大致是有共識的。
所以，回到我的研究上。我發現，如果我想研究台灣經濟為什麼如此發展，我發現我繞不開土地改革、我一定要研究土地改革。我沒辦法假裝台灣原來就是這個樣子，只是今天有了一個工業、明天又多了另一個新的工業，好像自然而然發展一樣。
在研究這些產業時，往往最早都會追溯到50年代，每一個產業好像都可以追溯到這個時期，然後好像自然而然地開始發展啦？但那個「據說很重要」的土地改革，究竟在裡面扮演怎樣的角色？最重要的是，與以往不同，耕者有其田限制地主土地之後，有資金或想發展的人不再投資買耕地，而必須進軍現代工商業。這個從農業轉向工業的改變，就是源於土地改革。
因此，土地改革對經濟發展的影響，其實是表面上不容易看出來的、比較間接的，但確實是對資金走向的重大干預。比較有錢的地主，進入新時代產業的路徑，可能會是從認領四大公司的股票開始的，也可能在新產業發展中擔任提供資金的金主。就如以後在產業變遷中，這一代的資本家、企業主累積了資本，在下一波的產業浪潮中擔任金主。
所以這些農村地主，並不是沒有參與工業化，我們在記錄上就看到很多地主積極參與了工業化的過程，也可能是支持下一代創業，這是滿普遍的現象。
這一項政策更重要的是象徵意義：拿了四大公司的股票交給地主，就是給地主一個交代，意思是說，我們拿了你的土地，是為了發展工業。
聯：以四大公司做土地改革後的地主補償，這樣一個獨步全球的政策，當初是如何形成的？為何全世界只有台灣採取了這樣的補償政策？
瞿：台灣用股票補償土地改革後的地主，確實是世界上唯一一個案例。它特殊的地方在於：國營公司的私有化與農村土地改革，通常不會是在同一時間發生的兩件事情。這是我們台灣很特殊的一個地方。
二次大戰後，落後地區會推動土地改革，但國營事業的私有化，通常發生在先進地區。土地改革是落後地區為了推動現代化進行的強制改革，但私有化通常是先進國家，例如鐵娘子上台，把好幾個國有企業變成私有化、民營化，都是成熟國家的意識形態之爭，看是要多一點資本主義、還是多一點社會主義，兩者通常不會同時發生。落後地區根本沒有工業，還在把農業社會推進工業化的路上。
台灣最特別的地方是，這兩件事情同時發生了。為何如此呢？因為日本人確實建了一些現代工業，然後國民政府來接收的資委會，也有現代能力把它接下來，才有可能把它順利地經營下去、進行民營化，並把股票當做地價補償。
這裡必須說明，日本人留下這些先進的現代化工廠，其實在落後地區也是相當罕見的現象。因為像英、法這些老牌殖民國家，通常在殖民地是為了汲取農林礦產這些自然資源。日本一開始也是如此，但後來為了執行南進政策，才搞起來軍需工業，這是台灣的特殊之處。但同時因為日本不鼓勵本地人興建現代工業，這些多是日本人擁有的產業，不是本地人的，因此戰後會被接受。
你要談到這個（土地改革後以股票補償地主）政策的成形，還要談到政府當初的財政情況。國民政府在大陸後期，通貨膨脹非常嚴重，也是它在大陸丟掉政權的原因之一，所以剛到台灣那幾年，政府真的是戒慎恐懼。美國也是牢牢盯著：除非可以找到額外財源，不然不能隨便擴大支出。
那在這個前提之下，有幾種方法可以避免造成財政支出負擔、又達到補償地主的效果。一個是土地實物債券，一個是國營事業的股票，這兩者都不需要增加財政支出。當然，用發股票的方式，未來國家會減少一些收入，但起碼當前不需要馬上有一筆支出。說起來，這是政策成形的短期因素。
當然，長期而言，這一項政策更重要的是象徵意義：拿了四大公司的股票交給地主，就是給地主一個交代，意思是說，我們拿了你的土地，是為了發展工業。那我們以發股票的形式，給了你一條小路，至少讓你們先拿四大公司開個頭，可以參與在工業化的浪潮裡面。
並不是像現在有些人所說，國民黨就是外來政權、要搶台灣人土地。當時的國家政策其實是鼓勵這些老地主、新資本家去從事工業，可以說有很強的宣示意義，鼓勵地主勇敢參與在新的工業化裡面。
因為新興的工業，很可能會賠錢的，當時大家都覺得新的工廠地位低、技術差、資金少，那國營的就是技術好、人員素質也好，跟現在感覺很不一樣的，跟90年代的民營化也是完全不同的性質。
資委會建設工廠的人才，同時也對於現代公司的經營建立了相當完善的認識與制度，譬如建立會計制度等等，建立了現代企業管理知識體系，這也才讓接收日產成為可能。
聯：誠如老師一直強調的，「資委會」是戰後來台接收日產的重要機構，也是戰後台灣工業化道路上的重要角色。可否為我們介紹這個讓人感到十分陌生的機構？
瞿：如果要了解資委會的細節，請看我的《台灣戰後經濟發展的源起：後進發展的為何與如何》，當中有一章是專門介紹資委會的。若要簡單來說的話，資委會這個機構，對於兩岸的工業化進程，其實都扮演很重要的角色。
故事要從清朝末年說起。清朝在垮台前的最後幾年取消了科舉，開啟了中國千年來未有之大變革：一般的讀書人、知識分子要怎麼辦？該何去何從？原來的老科舉制度已經相當完備了，規範了一個讀書人的晉升管道、一生的志業所繫，取消科舉後，就經該怎麼辦？這是一件很大的工程。
當然，清政府當時開辦了新式學堂，等同慢慢讓這些西方之學，成為新時代的「洋科舉」，而與此同時，來自西方的衝擊一次一次來，許多五四青年，就在北伐即將開始的時候，選擇到廣州加入了國民黨或共產黨，有些從政、有些從軍。
但除此之外，還有一條知識分子實踐志業、經世濟民道路，就是「工業救國」、「實業救國」的路線。可以說，這些第一代的工程師，在兩岸國家建立的初期，都扮演了很重要的角色。大家發現，在新時代想要建功立業，就去念機械、土木、水利、農化這些學問。
慢慢地，國家累積了一些人才，在九一八日本佔領東北之後，救國的危機感越來越緊急，於是在1932年，國民政府就先成立了國防設計委員會，這就是資源委員會的前身。這些主要學習理科、工程的知識分子集結在國防設計委員會裡面，大家一起來想想到底能做什麼？
他們當時決定的第一條工作，就是先調查中國到底有哪些自然資源？例如地質、礦產等等，不然連國家有哪些資源都不知道。所以當時的地理學家是很吃香的，例如翁文灝等，是國家非常重要的棟梁。此外他們也調查軍事、交通、食物、金融以及理工專業人才等資源，為抗戰做基礎性的準備。
隨著日本軍隊的勢力不斷逼近，由東北擴張到華北，這國防設計委員會很快轉型成資源委員會，要開始建工廠、支援前線了。它成立初期很重要的一個任務就是要建軍事工業，為了即將來臨的戰爭準備。
在這樣的背景下，資源委員會其實1936年才成立，但很快就吸引了很多優秀的、以「工業救國」為志業的人才，並藉由德國、蘇聯，後來還有美國的協助，以稀有金屬等物資、或者還有其他條件做交換，取得成立第一批工廠的技術。在抗戰時期，資源條件非常困難的大後方，建立了軍工廠與其他一般的工廠並持續訓練人才，等著打敗日本人之後，要在全中國推動工業化，建設國家。
在當時，這批工程師是很有志向的，因此也推動了資委會成為一個比較專業化、中立化的組織，不隸屬任何黨派，將老蔣的政治干預擋在門外。在珍珠港事件美國參戰之後，也很快派出一批工程師去美國實習，像孫運璿，就是當初派去美國實習的首批工程師之一。
而在1945年，日本投降後，資委會很快也派出了一個考察團赴台，來看看日本人在台灣留下了什麼工業，可由資委會來接受。當時中國其他地區，除了東北的重工業、上海有紡織業之外，其他的工業都非常有限，台灣的發展雖然也有所限制，但跟大陸比起來，還是很「有些什麼」的。
在當時，資委會就決定選擇接收了十大公司。其中兩家台泥與台紙，也成為後來土地改革時，發放股票以補償地主的基礎。
必須說明的是，資委會建設工廠的人才，同時也對於現代公司的經營建立了相當完善的認識與制度，譬如建立會計制度等等，建立了現代企業管理知識體系，這也才讓接收日產成為可能。
聯：後來資委會在兩岸教科書中都很少被提及，在台灣這一方，蔣介石政權不願提起的原因，是否就是因為後來資委會集體「投共」了？
瞿：我認為不應稱呼資委會是「投共」，因為這其實是比較偏向國民黨、蔣介石版本的說法。1949年，資委會總部是決定不跟著國民黨一起來到台灣，其實就是留守，留守在自己的工廠裡面，我剛剛說過，他本來就是一個比較政治中立、認定工業救國的一個單位，他可能覺得不管是哪一個政權，我就留在我的崗位上、在我的工廠裡，繼續建設中國。
但因為這樣的思路，就被國民黨認定是投共。1952年，蔣介石就把資委會解散、改由經濟部國營事業司管轄，變了一個名字，把資委會名字整個去掉了。總體而言，就還是因為蔣介石認定資委會是「投共」，就是這麼一個原因。但實際上，之後因為資委會的人才不可或缺，他們還是得以在台灣戰後經濟建設上發揮了重大作用。
軍方一直有一套「為了戰爭而生」的土地計畫，這樣的計畫跟你準備要發展經濟時，所發展出來的計畫會很不一樣。
聯：寫完這本書之後，老師認為台灣土地改革還有哪些尚未釐清的議題？請跟我們聊聊您關於土地改革的下一步研究與寫作計畫。
瞿：土地改革之後，我認為還有兩個有意義的研究方向。一是「耕者有其田」政策實施後，那一批土地特別容易變更地目，除了被用以建築之外，也會被轉變為工業用地。隨著經濟蓬勃的發展，都市與工業用地的問題日漸重要而需要處理。然而若回到當初的歷史背景來看，台灣當初仍然是所謂的「衛戍國家」，整個國家都還是為了防止共產黨打來、或者反攻大陸而備戰的一個國家。軍方一直有一套「為了戰爭而生」的土地計畫，這樣的計畫跟你準備要發展經濟時，所發展出來的計畫會很不一樣。
當然後來，衛戍國家的計畫就退位後，一切又改變了。這可以拉出兩個問題：第一，在土地改革之後，衛戍國家的土地計畫與經濟發展所需的工業用地的衝突；第二，那在此之後，工業用地的規劃，又是依循怎樣的路徑前進？
不過，這就是我的學生廖彥豪的博士論文題目，我會指導他、協助他完成論文，但目前我個人已經沒有要再寫作土地改革的計畫了，除非有什麼新的議題冒出來覺得可以寫。其實，土地改革與當下時事相關的議題，還有好多可以寫，但我自己就暫時不涉入了。
這十多年來，我對土地改革的研究，可以說到這本書為止，就算是暫告一段落了。
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