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李昱孝:三大支柱,缺一不可——重溯美台政策基礎與發展

文/李昱孝(青平台諮詢委員、中研院政治所研究助理以及美國台灣觀測站共同編輯)

編按:2021年10月,聯經出版由美國台灣觀測站(US Taiwan Watch)編撰的《為什麼我們要在意美國?從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》一書,並於11月14日舉辦了【美國對台政策關鍵變局系列講座】之「解析美國對台法案:戰略方向、台美角色與政策的變化」線上講座,《為什麼我們要在意美國?》作者之一、學者李昱孝亦受邀參與。本文為李昱孝在是次活動中的發言稿。

當我們在了解最基本的台美關係,首先最需要了解的就是所謂的「一法三公報加六保證」,就是《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》,以及《八一七公報》之後的「六項保證解密」。

台灣關係法背景:美中建交過程

台灣關係法誕生在美蘇冷戰的背景之下。因為冷戰時期的蘇聯不斷透過軍事和其他手段在第三世界擴張影響力,再加上當時美國的盟友實力不足,讓許多人擔心美國沒辦法應付蘇聯的挑戰,於是開始思考聯中制蘇的策略。

1971715日,季辛吉秘密訪華之後尼克森突然宣布他跟時任總理周恩來約定好將在19725月之前會面,希望尋求兩國關係的正常化並針對雙方的問題交換意見。很多人當時就認為尼克森的舉動,最終目的是要放棄中華民國,而這個「正常化」其實是承認並建立外交關係比較委婉隱晦的說法。

1972227日,尼克森拜訪中國並公佈《上海公報》。針對台灣問題,中國堅稱他是中國唯一的合法政府而且台灣是中國的一省,解放台灣是中國內部事務,沒有任何國家有權干涉。中國也要求美國退出在台灣的所有軍隊。在上海公報中,中國稱中國政府反對一中一台、一個中國兩個政府、兩個中國、獨立的台灣,甚至是「台灣的地位還需要被決定」這樣的倡議。美國的用詞就比較小心,只是指出美國認知到(acknowledge)台海兩邊所有中國人都認為只有一個中國,而台灣是中國的一部分。

19732月,季辛吉再次訪中國的時候談到中國準備按照「日本模式」和中國建交,也就是與台灣斷絕外交關係、承認台灣是中國的一部分、中只美國與台灣的防禦條約,但同時和台灣保持人民間的交流。19748月,尼克森因為水門案下台,福特總統上任。根據中國的說法,福特總統說他會在他的任期內與中國關係正常化。當季辛吉再次於197411月拜訪中國,他再次向鄧小平確認美國會依照日本模式與中國建交,但因為美國國內挺台勢力的要求,也必須在台灣成立聯絡處。這讓鄧小平表示不能接受,又要求美國必須與台灣斷絕外交關係、廢除共同防禦條約和撤出軍隊的三項要求,然後強調台灣是中國內部問題。

197512月福特總統訪問中國,雖然雙方沒有提到具體的關係正常化事項,但鄧小平說福特總統向他保證,如果他連任他將會解決台灣問題並向日本的方式跟中國建交。然而福特總統與鄧的說法不同,他說他未表示日本模式可能發生。

後來卡特總統就任,1977630日他在記者會上說他希望美國可以跟中華人民共和國達成協議建立外交關係,但同時確保台灣人民的生活是和平的。隔年1978年五月,卡特總統的國安顧問布里辛斯基(大棋盤)告訴中國當局美國願意接受鄧小平的三個條件,但當美國提出台灣問題要被和平解決時,中國不會斷然拒絕,這樣美國國內的障礙才可能被排除,他也告訴中國,卡特總統已經授權相關人士開始關係正常化的談判。19781215日,卡特總統選擇在國會休會期間宣布將在197911日與中國建交並與中華民國斷交,同時在一年後終止與台灣的防禦條約,並在四個月內撤出在台美軍。中國沒有承諾放棄對台灣動武,美國也沒有做出對台灣的安全承諾,引起一片譁然。

為了必免美國與PRC建交後,美台關係的法律真空,卡特總統在19781230日向各政府部門發布指示,也就是美國和台灣間既有的條約協定仍將有效。後來卡特政府在1979126日向國會提出《台灣綜合法案》(TaiwanOmnibusBill處理之後與台灣斷交後的經貿和法律適用問題。不過卡特政府的提案引來部分美國國會議員的不滿。不滿的人認為卡特政府跟中國的協議太過倉促,不僅沒有從中國口中獲得會和平解決的保證外,也未事先跟國會溝通就決定要終止與台灣防禦條約的事情。整個協議過程國會完全不知情,也只有幾位政府官員知道,卡特甚至要求國會要在31日之前完成法案的修訂,否則將動用否決權。就內容而言,當時的參議院外交委員會主席邱池(FrankChurch)認為這個法案的語意模糊,語氣不明,不足到讓人心痛。以至於使國會催生出現在的《台灣關係法》。

「解析美國對台法案:戰略方向、台美角色與政策的變化」活動截圖,講者:李昱孝

美台政策的三大支柱:台灣關係法、六項保證、三大聯合公報

當我們在了解最基本的台美關係,首先最需要了解的就是所謂的「一法三公報加六保證」,就是《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、《八一七公報》,以及《八一七公報》之後的「六項保證解密」。美國在台協會的網站上也把依法三公報六保證列為美台關係重要文件。這些文件彼此間互相作用制衡、形塑美國對中與對台政策,缺一不可。

(一)台灣關係法:安全、法律與人民關係、監督

我們剛剛談了台灣關係法的成立背景,現在來談談台灣關係法具體上完成了哪些目標。我這裡簡短說明三個目標。第一是台灣的安全。卡特政府決定終止二十五年的《中美共同防禦條約》後,臺灣安全的保護呈現真空的狀態。當時卡特政府認為沒有必要確保臺灣的安全,因為中國怕傷害到他與西方的經濟關係所以不敢動武,而且中國沒有能力入侵臺灣,所以在卡特19791月下旬的綜合法案(OmnibusBill)是沒有提到要賣給臺灣武器的,也因此台灣關係法第二條加上了提供防禦性武器給臺灣人民。第二是維持雙方人民間的友好關係,所以台灣關係法第六條以非營利且非政府機構的法人,美國在臺協會,來取代美國大使館處理兩國往來文件、促進雙方交流並代表美國政府與臺灣達成商業等協議。第三是監督美國總統。因為卡特政府在跟中國關係正常化過程中幾乎是偷偷來的狀況,讓美國國會認為有必要建立一個監督行政機關的機制,在《臺灣關係法》第三條中就要求美國總統在臺灣安全受到危險時應該迅速通知國會並與國會協商如何因應。

(二)三公報

1972年上海公報:為中美關係正常化鋪路、一個中國政策

尼克森當選美國總統後,改變圍堵政策,改採「談判代替對抗」,並在1972年訪問中國會見毛澤東,成為第一個訪中的美國現任總統,並與當時國務院總理周恩來簽署《上海公報》。公報內容主要有[1]:一、中美關係正常化符合所有國家的利益;二、中方反對「一中一台」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「臺灣獨立」與鼓吹「臺灣地位未定論」活動;三、美方認知(acknowledges)海峽兩岸的中國人都認為只有一個中國[2],臺灣是中國的一部分,對這一立場「不提異議」(nottochallenge)。這個公報之重要意涵在於美國首次聲明對「一個中國」的說法「不提異議」。

1978年建交公報

《建交公報》主要內容包括:中美相互承認並建立外交關係;美國首次承認(recognizes)「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,在此範圍內美國人民將與臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關係;以及美國認知(acknowledges)中國立場只有一個中國,臺灣是中國的一部分。執得注意的是,《建交公報》中文版表示,「美國政府承認中國的立場,即只有一個中國,臺灣是中國的一部分」,然而英文版則為「美國『acknowledge』中國的立場」,此處之「acknowledge」究竟為「認識到」還是「承認」?多年來美國方面致力保持「認識到」的論調,中國則堅持為「承認」。

1982年八一七公報

《八一七公報》算是三個聯合公報中爭議最大的一個。因為他指出:一、美國向臺灣出售的武器在性能和數量上將不超過美中建交後近幾年供應的水準;二、美國準備逐步減少對臺灣的武器出售並同意經過一段時間最後解決。不過他在用字上仍然比較模糊,像是「一段時間」overaperiodoftime,是多長?「逐步減少」graduallyreduce,逐步的速度為何?和「最終解決」finalresolution,該怎麼解決?這些仍然給予美國調整的空間。

(三)六項保證與解密電報

但是八一七公報已經造成美台關係負面的影響。雷根總統後來透過時任美國在臺協會處長李潔明(JamesLilley)向蔣經國提出「六項保證」,其內容包括:一、美國不會設定停止對臺軍售的日期;二、美國不會修改《臺灣關係法》的相關規定;三、美國不會在決定對臺軍售前和中國諮商;四、美國不會在臺灣與中國間擔任調解人;五、關於臺灣主權,美國不會改變自身立場,這是個須由中國人自己解決的問題,且美國不會迫使臺灣與中國談判;六、美國不會正式承認中國對臺灣的主權。但更直得注意的是,美國在臺協會於二〇二〇年八月三十一日發布針對一九八二年對臺軍售和對臺各項保證的解密電報。他對《八一七聯合公報》美國逐步減少對台軍售的解釋是,這取決於中華人民共和國是否和平解決兩岸問題,如果中華人民共和國採取更敵對的態度則美國將增加對台軍售,這意味對台軍售的質與量取決於中國對兩岸關係的態度以及中共的威脅。

美國對台政策的成形,不是在台灣關係法成立之後,尤其我們可以發現台灣關係法成立的急迫性,它是在卡特總統1979/4/10簽字後溯及既往當年的一月一號,也就是美台斷交,美中建交那天。我認為台灣關係法本身就是亡羊補牢,為了要彌補卡特總統突然宣布要跟中國建交又只推出一個有許多重大疏漏的法案,也因此這個法案在應對後來的美中台關係上還是有許多不足的地方。但也因為台灣關係法只討論一些大原則,加上三個公報中美國政府在措辭上保有解釋空間,這也是所謂的戰略模糊政策。我順便幫大家抽取出剛剛講的那些文件的核心要素:台灣關係法為台灣的安全設下一定的保障、規範斷交後的法律與人民關係以及監督避免之後的總統重蹈覆徹;1972年上海公報為中美關係正常化鋪路,是一個中國政策(不是一個中國原則)的開端;1978年的建交公報主要在承認中國政府;1982年的八一七公報語意模糊的想要解決台灣軍售問題,但他的但書是六項保證與解密電報,也就是美國對台灣軍售與兩岸問題掛鉤。所以說美國對台政策和戰略模糊的正式成形,應該在八一七公報之後。

[1] AmericanInstituteinTaiwan,“US-PRCJointCommunique(1972),”availableat<https://www.ait.org.tw/our-relationship/policy-history/key-u-s-foreign-policy-documents-region/u-sprc-joint-communique-1972/>(lastvisitedonaugust20,2020)

[2] 美國在「一個中國政策」表述上一直採用「acknowledge」一詞,其法律和政治深意為「認知和了解」的意思,並不表示「承認和接受」,然中國始終堅持其翻譯應為後者。

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